Hay pocas narrativas positivas sobre el sistema de justicia penal de México. El pésimo trato a las víctimas, las alarmantes cifras de impunidad y las omnipresentes violaciones del debido proceso son los temas centrales de la mayoría de las evaluaciones de las instituciones policiales del país.
No es de extrañar, pues, que muchos ciudadanos decidan simplemente no denunciar los delitos y que la desconfianza en el sistema sea generalizada.
Si la necesidad de cambio es urgente, el camino hacia la reforma es menos claro. Una reforma a gran escala llevada a cabo en 2016 dio autonomía a las fiscalías generales de los estados y reordenó los procesos y estructuras internas en torno a los juicios orales con el objetivo de proteger tanto a las víctimas como a los acusados. Tanto el gobierno federal como las agencias de ayuda extranjera apoyaron este esfuerzo con una amplia asistencia presupuestaria y técnica.
Otras intervenciones destinadas a reducir la impunidad fueron la formación específica de policías y fiscales sobre los aspectos básicos de los procedimientos y juicios penales, las técnicas de investigación criminal, la construcción de infraestructuras dedicadas a la celebración de juicios, los procesos de certificación de los laboratorios forenses y el aumento de la capacidad tecnológica, entre otras muchas.
Sin embargo, estas evaluaciones e intervenciones rara vez tuvieron en cuenta dos factores que, a largo plazo, determinan la eficacia, la eficiencia y la sostenibilidad de los esfuerzos de reforma de la justicia penal.
El primer factor es la perspectiva del personal policial. Es decir, conocer de primera mano los retos a los que se enfrenta cada agente en el día a día y lo que ocurre cuando se producen cambios políticos drásticos como la reforma del juicio oral
El segundo factor está relacionado con la evaluación y la medición. Sencillamente, la falta de datos -y el insuficiente mantenimiento de registros- ha dificultado la evaluación de los resultados y el impacto de las intervenciones. Debido a la escasez de pruebas disponibles para los principales interesados, es difícil reproducir las experiencias exitosas e identificar las que fracasan.
El resultado es que los esfuerzos por reducir la impunidad comienzan a sentirse como una búsqueda inalcanzable: El Santo Grial de la justicia.
El examen de las Unidades Criminalísticas de Proximidad (UCP) de la Ciudad de México revela cómo pueden superarse estos obstáculos. Estas unidades tienen su origen en la transformación estructural de la Procuraduría General de Justicia de la Ciudad de México de Procuraduría a Fiscalía, una reforma que hizo a la institución autónoma del gobierno de la ciudad y que aspiraba a mejorar su nefasta reputación con los residentes. Creadas tras consultas con la Embajada de Francia en 2019, las UCP (quizá mejor traducidas como unidades locales de investigación) ofrecían una solución novedosa a muchos problemas de larga data.
Las unidades especializadas sólo investigan los homicidios dolosos y se despliegan en zonas donde las estadísticas muestran mayores índices de delitos violentos. Formadas por un comandante de policía, detectives, expertos forenses y un fiscal que supervisa la legalidad de los procedimientos, su objetivo es dar una respuesta inmediata y ágil, mejorando las probabilidades de éxito de la investigación.
Los aspectos clave de la iniciativa incluyen el aumento del papel de liderazgo otorgado a los detectives, la simplificación de las ineficiencias administrativas durante las investigaciones iniciales, y la coordinación de las investigaciones y los procesamientos mediante la mejora del trabajo en equipo entre agentes, expertos forenses y fiscales. De manera crucial, este énfasis en la investigación de los delitos desafía los patrones tradicionales de la policía en México que rara vez han logrado resolver los delitos cuando el autor no fue detenido i en flagrante
Actualmente hay dos UCP plenamente operativos en la Ciudad de México, uno en Iztapalapa, en el extremo oriental, y otro en la zona norte de la Gustavo A. Madero. Hay otras tres UCP parcialmente operativas en las zonas centro, sur y oeste de la ciudad. En estas cinco unidades trabajan actualmente 85 detectives, 28 especialistas en criminalística, 28 peritos en fotografía y seis fiscales.
Durante el despliegue inicial del programa, el Observatorio Nacional Ciudadano (ONC) asumió el papel de seguimiento, información, evaluación y aprendizaje, un esfuerzo que quizá sea mejor llamar acompañamiento ciudadano. Nuestra participación nos ha permitido observar y documentar las reuniones estratégicas entre los responsables de la toma de decisiones y los talleres de formación para los funcionarios, seguir el proceso de los expedientes y visitar los locales físicos donde se realizan las investigaciones. Nuestro enfoque nos ha permitido identificar los cuellos de botella y los retos a los que se enfrentan los miembros de las UCP, así como las lagunas específicas en materia de formación.
En dos años, hemos podido obtener una perspectiva interna sobre cómo se investigan los homicidios dolosos desde una perspectiva local y cómo una simple innovación organizativa como los UCP ha logrado algunos hitos menores, pero significativos. Esta experiencia pone en tela de juicio las narrativas reduccionistas de la criminalidad que exigen medidas punitivas más duras, las expectativas erróneas de las investigaciones forenses derivadas del efecto CSI y, quizá lo más importante, la creencia de que la causa más importante de la impunidad es la corrupción.
Desde el punto de vista del personal, hemos observado tres efectos importantes de los PCU:
La primera es que los funcionarios y los criminólogos han experimentado cambios de actitud y comportamiento hacia el proceso de investigación. Los fiscales se mostraron inicialmente escépticos, probablemente como resultado de tener que adaptarse a un nuevo proceso en el que ya no estaban a cargo de dirigir las investigaciones. Ahora, llegan a la escena del crimen al mismo tiempo que los detectives, comparten el mismo espacio de trabajo y colaboran más estrechamente. Desde una perspectiva relacional, esto reduce las asimetrías de información e incentiva la cooperación para lograr un objetivo común.
Otro cambio de comportamiento que hemos documentado es la creciente proactividad de los policías. Antes de la reforma, se les describía como poco creativos y pasivos. Cada investigación era ordenada por los fiscales a través de órdenes burocráticas de requisa llamadas
Un ejemplo de este comportamiento proactivo lo encontramos en el informe de acompañamiento ciudadano publicado el pasado mes de febrero. La obtención de vídeos de vigilancia del Ministerio de Seguridad Pública de la ciudad suele ser un proceso informal entre los detectives y los agentes de policía que intervienen. Antes de la intervención de la UCP, los detectives afirmaban que, aunque existían este tipo de pruebas, rara vez sabían por dónde empezar y cómo continuar la investigación cuando había un vehículo implicado. Ahora, el UCP oriental examina los datos de los escáneres de reconocimiento automático de matrículas (ANPR) para calcular las rutas de escape del delincuente desde los lugares de los hechos.
En uno de los casos, el comandante Enríquez (que lamentablemente murió de Covid-19 el pasado diciembre), ayudó a su equipo a acceder a las imágenes de vigilancia para reconstruir la ruta de escape de los delincuentes. Sin embargo, como las imágenes tenían ciertos puntos ciegos, Enríquez indicó al equipo que calculara la velocidad aproximada del vehículo entre la ubicación de una cámara y otra. Gracias a este procedimiento, el equipo redujo el número de posibles vehículos y así pudo identificar al propietario a partir del dispositivo de reconocimiento de matrículas.
Por último, los efectos que hemos identificado hasta ahora se extienden también a los investigadores forenses. Tradicionalmente, se les consideraba poco más que fotógrafos de escenas del crimen, levantadores de cadáveres y embolsadores de pruebas, pero ahora son reconocidos como colaboradores clave por sus compañeros. Algunos de ellos han reconocido que la trifecta procesal se ha convertido en un sueño hecho realidad, mientras que otros creen que la especialización de la UCP en homicidios beneficia su crecimiento profesional porque les ha permitido centrarse en un tipo de escena del crimen.
¿Han dado resultados estos cambios en la cultura institucional? Es demasiado pronto para decirlo. Afortunadamente, el diseño y la implementación de las UCPs podrían permitir una recopilación de datos más sistemática con respecto a los resultados. Dado que las unidades agilizan el proceso de investigación desde el momento en que se comete el delito hasta la eventual detención, podrían obtenerse métricas precisas para comparar el funcionamiento de este modelo con respecto a las zonas en las que no hay UCP. Uno de los objetivos del programa de acompañamiento dirigido por la ONC será desarrollar un sistema de este tipo. Esto nos permitirá examinar datos más granulares sobre lo que impulsa la impunidad, y centrarnos en soluciones prácticas en lugar de una retórica generalizada.
Un último ámbito de innovación en torno a los PCU se refiere a sus orígenes, y a las formas en que la asistencia técnica y la ayuda exterior podrían aplicarse de forma más eficaz.
El apoyo francés al proyecto fue de una naturaleza muy diferente a la de los programas ortodoxos de ayuda exterior, no sólo en su informalidad sino en su proceso. De manera crucial, los consultores franceses trataron primero de entender las condiciones dentro de la Fiscalía de Ciudad de México antes de sugerir acciones e implicar a otras partes interesadas. Al principio, muchas partes interesadas temían que la asistencia técnica no se adaptara al contexto de la ciudad. Además de las evidentes diferencias en los índices de delincuencia entre los dos países, los observadores señalaron las diferencias en la estructura de las instituciones de justicia y la cultura institucional.
Un comentarista ofreció la analogía de que los programas de ayuda exterior a gran escala eran como intentar meter un sofá enorme en un salón de 70 metros cuadrados. La mayoría de estas diferencias son ciertas, pero el personal francés fue lo suficientemente sensato como para personalizar las actividades de ayuda y, con el tiempo, tanto los responsables como el personal de las UCPs interiorizaron y ajustaron el proyecto.
Además, la asistencia ha estado en gran medida libre de tensiones geopolíticas y no implicó la retención de recursos financieros a la espera de resultados. Aislar la asistencia técnica de los factores políticos y de las personalidades individuales dentro de la embajada garantizó la neutralidad y contribuyó a la rápida implementación del programa.
Dos años después de la puesta en marcha del proyecto, las reformas han empezado a echar raíces. Los PCU han demostrado que el cambio no sólo es necesario, sino posible. Sin embargo, sigue siendo esencial documentar este proceso, con todos sus desafíos: con demasiada frecuencia ignoramos los factores organizativos de la impunidad, y pasamos por alto las perspectivas sociales y de comportamiento desde dentro de las instituciones de seguridad que informarían mejor el ciclo de vida de las políticas públicas.